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周官的成立年代及其思想性格，是爭論了約兩千年之久，至今尚未解決的問題。徐先生從零碎的周官資料中，整理出前人已經提出的「周官乃王莽劉歆們用官制以表達他們政治理想之書」結論外，更發現這些資料的相互間的內在關連。周官是思想史中自成系統的一個支派，由戰國末期起，在歷史中繼續發展，一直發展到周官的出現而達到高峰，得到總結。由思想系統的發展所證明的周官成立的時代，是無法提早或拉遲的時代。
本書論述分17章：1.引言 2.以官制表達政治理想的思想線索 3.思想線索在漢代的演進 4.思想線索發展的結果──周官的成立 5.文獻線索的考查 6.王莽劉歆制作周官歷程的探索 7.周官在文字結構中所反映出的時代背景 8.周官在思想構成中所反映出的時代背景 9.周官成立的文獻背景 10.周官組織體的形成與管仲 11.讀法──以吏為師 12.周官中的土田制度與生產觀念 13.周官中的賦役制度 14.周官中的商業與商稅 15.周官中的刑罰制度 16.周官中的教化（教育）思想 17.雜考
